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制度碎片化与财政困境——法国养老保险制度的改革

来源:中国社会报    时间:2017-05-22       【打印】 【关闭】

整体利益与群体利益的博弈 

法国政府以不断修补空白的方式增加碎片化养老保险制度普惠性。这些碎片化制度共同构成了一个全员覆盖的普惠性养老保险,但不同制度之间乃至同一制度下不同受益人群的养老金额度不同,日益加深了行业部门的利益割据。 

20世纪70年代,石油危机、人口老龄化等使法国基本养老保险整体陷入财政赤字,不得不寻求政府公共财政给予补贴,且这种财政补贴不断上升。其代价是法国议会加强了对收支状况的监督,也给法国政府进行养老保险制度整体性改革提供了可能。 

80年代法国政府只调整了基本养老保险个人缴费率和企业缴费率,未真正遏制基本养老保险账户赤字增长,甚至还降低了退休年龄。1989年法国政府致力于推动将部分特殊退休制度逐步纳入普通制度,例如法国土地信贷银行退休制度、法国通用水务公司退休制度等。90年代以来进行了5次基本养老制度改革。但法国劳动力市场结构变化、工会组织利益固化、社会合作方和法国政府对养老保险制度的二元管理、养老保险制度碎片化等因素使整体改革推进不顺。 

1993年巴拉杜改革旨在降低私营部门雇员基本养老保险保障水平,通过渐进式修改基本养老金的核算基数和获得全额基本养老金的最低缴费年限等来降低保障水平,并将基本养老金的重估与毛工资收入脱钩、依据物价变动来重估。私营部门工会力量弱,政府创建了“退休劳动者团结基金”,资助缴齐社会分摊金的退休劳动者,并为那些因暂时失业而缺缴社会分摊金的劳动者补缴分摊金。 

1995年于佩改革针对部分特殊退休制度(例如法国国家铁路公司、法国地铁等),希望对其采用巴拉杜改革对私营部门雇员的养老金核算方法。改革方案经历了所有民主审议程序得以顺利通过。但工会强烈反对该项改革,引发了大罢工和剧烈的社会冲突。于佩政府不得不放弃改革,只得通过授权议会通过社会保障预算和与公共卫生相关支出的宪法性修正案,并未涉及相关个人或群体利益调整。公共部门因此暂时维持了相对于私营部门更为优厚的养老水平。 

若斯潘政府在2001年创建了一个负担再分配任务的主权基金——“养老储蓄基金”,为将来弥补赤字做准备。2003年菲永改革旨在通过修改参数渐进地降低公共部门特殊养老保险保障水平,试图增加公务人员获得全额退休金所需工作年数、统一公私部门获取全额养老金的最低缴费年限、规定公私部门养老金重估都与物价挂钩等。尽管法国政府和国会都通过了改革方案,但是工会和行业组织强烈反对,罢工和示威抗议活动不断,五大工会中只有法国工人民主联盟与政府签约,并因此内部出现严重危机、大量会员退出。其他工会反对改革的成果是,政府做出让步,对弱势群体制定一系列政策性照顾,从16岁开始工作的年轻人可以享有60岁退休的待遇。 

为遏制养老保险财政赤字,2007年萨科奇推动了系列养老保险改革:改革特殊退休制度,逐步延长其缴纳分摊金年限和取消提前退休。尽管遭到长时间的罢工和示威抗议,但法国政府用各个击破的方法与各大工会签订了改革协议。2010年进一步调整养老保险的参数,将获得全额养老金的年龄由之前的65岁推迟到了67岁,调整获得全额基本养老金的最低缴费年限,提高公共部门社会分摊金缴纳比例等。除个别特殊行业有特殊规定,2010年改革将法定退休年限从60岁推迟到62岁。顶住了全国性罢工压力,法国政府和国会硬性通过了该改革法案。 

2013年12月法国政府正式发布了退休改革法案,在不改变62岁最低退休年龄的条件下,通过2020年之前逐步调高在职人员和雇主基本养老保险金缴费率、2020年之后延长缴费年限的措施来确保养老保险制度正常运转。为体现公正原则,该法案缩小公共部门和私营部门退休计算法差距,允许从事工作条件艰苦行业人员能够提早退休、接受培训或换岗。这一法案也遭到了罢工和示威抗议等形式的反对。 

以代际团结为核心的法国养老保险体系具有较强的再分配功能,但又因为制度碎片化而具有福利待遇的差异性。改革往往因为触动某个阶层团体或社会经济群体的利益而引致共采取政治行动,从通过正式的民主程序去影响议会选举或总统选举,到通过组织街头政治来给政府施加压力,以不断革命的政治传统抵制任何有损个人或者社会群体利益的整体性改革。 

权利义务与管理体制的实质性差异 

2003年改革引入了资本积累型养老保险制度,但法国养老保险制度主体仍是带有再分配功能的现收现付型保险,包括基本养老保险和强制性补充养老保险两部分。现今法国养老保险仍包括35种退休制度,就其覆盖的社会经济群体大致可以分为四类:普通制度、特殊制度、独立工作者制度(又称非工资收入与非农业职业者保险制度)和农业制度。其中,2013年普通制度的社会分摊金缴纳者数占总量的68.7%,养老金发放额占总额的54.4%;特殊制度的社会分摊金缴纳者占总量的18.1%。 

由于法国养老保险制度的碎片化,不同所有制部门(如公共部门与私营部门)、不同产业(如工商业与农业)、不同职位(如一般职员与行政管理人员)、不同就业形态(如雇员与自雇人员)之间都存在一定制度差异。这些差异不仅体现在缴纳社会分摊金的比例、养老金计发标准、退休年龄等各种养老保险参数方面,并且体现在管理体制上。不同退休制度由不同的养老保险基金进行管理,大部分养老保险基金在地方设有自己的办事处,例如全国老年保险金管理局针对普通制度的退休基金征收由“社会保险和家庭补助征收联合会”负责,在地方设立的具有私营性质的收费联盟则具体收缴。1974年开始对基本养老保险的不同退休基金之间建立起补偿机制:如果某基金收入大于支出,剩余部分归入共同基金;如果某基金出现赤字,则根据其供养比状况给予转移支付支持。 

个人因其所属的社会经济部门在养老保险方面享有不同的权利、履行不同的义务,并且对其征缴社会分摊金和发放养老金的管理机构与管理体制也不同。法国政府整体上对所有退休制度负有监管责任,各养老保险基金的预算和决算自觉地接受政府会计审计部门的检查,接受财务监察总署的审读和审计法院的监控与调查,并每年将预算与决算逐一进行对比审计。普通制度的基本养老保险由法国政府和社会合作方共同管理,独立工作者和农民制度的基本养老保险更多体现为互助性与自治性,法国政府和各社会合作方在不同特殊制度的基本养老保险中的管理角色有所不同。 

魏南枝 (中国社会科学院美国研究所) 何建宇 (清华大学马克思主义学院) 

原标题:制度碎片化与财政困境——法国养老保险制度的改革 


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